Pusat Penelitan dan Pengembangan Pengawasan

15.102 Potensi Hambatan dan Pengawasan Pengelolaan Penerimaan Negara Bukan Pajak

Pada akhir tahun 2014, BPKP mendapat penguatan peran melalui Peraturan Presiden Nomor 192 dan Instruksi Presiden Nomor 9 tentang BPKP. Diantara peran BPKP adalah pelaksanaan audit, reviu, evaluasi, pemantauan, dan kegiatan pengawasan lainnya terhadap perencanaan, pelaksanaan dan pertanggung jawaban akuntabilitas penerimaan negara dan sinergi serta pengoordinasian penyelenggaraan pengawasan intern terhadap akuntabilitas keuangan negara. Pada tahun yang sama, BPK merilis ikhtisar hasil pemeriksaan semester I, diantaranya memuat kekurangan penerimaan negara sebanyak 1.120 kasus senilai Rp1.452.944,63 juta, termasuk di dalamnya PNBP. Persoalan sama mengenai pengelolaan PNBP juga dirilis dalam laporan kajian KPK. Adanya Peraturan Presiden Nomor 192 tahun 2014 mengenai BPKP dan salah satu fokus pengawasan BPKP adalah peningkatan ruang fiskal, serta berbagai permasalahan pengelolaan PNBP, mendorong Puslitbangwas untuk melakukan penelitian dengan melihat bagaimana peran APIP khususnya BPKP, dapat hadir mendorong penyelesaian permasalahan tersebut sehingga pengelolaan PNBP optimal.

Penelitian ini bertujuan memetakan proses pengelolaan PNBP serta mengidentifikasi permasalahan yang mempunyai potensi menghambat pencapaian optimalisasi dan menemukan bentuk pengawasan yang dibutuhkan untuk mengendalikan permasalahan tersebut. Variabel yang diteliti adalah pengelolaan, hambatan, dan pengawasan dengan unit analisis Kementerian/ Lembaga pengelola PNBP dengan mengambil fokus atau sampel Kementerian Keuangan, Kementerian ESDM, Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan, Kementerian Komunikasi dan Informatika, dan Kementerian Kelautan dan Perikanan.

Dalam upaya mencapai tujuan penelitian tersebut, penelitian ini mengumpulkan data dari unit analisis dengan membatasi pada jenis PNBP yang bersumber dari sumber daya alam yaitu iuran tetap mineral dan batubara, royalti mineral dan batubara, dana reboisasi, provisi sumber daya alam, pengganti nilai tegakan, pungutan pengusahaan perikanan, dan pungutan hasil perikanan. Selain itu juga PNBP terkait biaya hak penggunaan frekuensi di Kementerian Informasi dan Komunikasi. Data dikumpulkan melalui wawancara atau focus group discussion dan dokumentasi. Selanjutnya data tersebut dikelompokkan, ditelaah, dianalisis, Puslitbangwas BPKP dan dibandingkan dengan teori atau peraturan untuk melihat adanya kesenjangan atau perbedaan (gap). Perbedaan atau permasalahan tersebut diidentifikasi untuk melihat hubungannya dengan optimalisasi PNBP dan bentuk pengawasan yang dibutuhkan.

Dalam mengelompokkan dan menganalisis, peneliti menggunakan unsur pengelolaan yaitu perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan, pengoordinasian, pengendalian, pemeriksaan, dan pengawasan.

Dari hasil penelitian disimpulkan bahwa perencanaan PNBP secara umum belum dilakukan dengan baik. Tidak ada penetapan potensi PNBP, sehingga penyusunan target tidak berdasarkan potensi tetapi didasarkan realisasi tahun terakhir ditambah perkiraan lebih kurang 10%. Pada saat menghitung target maupun menghitung realisasi, pihak pengelola menggunakan tarif yang ditentukan dalam peraturan pemerintah yang diterbitkan tahun 2012 untuk minerba, tahun 2014 untuk kehutanan, tahun 2010 untuk telekomunikasi, dan tahun 2006 untuk perikanan. Tarif PNBP untuk perikanan sudah tidak relevan, karena harga ikan dengan harga patokan ikan yang ditetapkan jauh berbeda, sehingga berdampak adanya inefficiency.

Pada tahap pengorganisasian, struktur pengelolaan PNBP menggambarkan tiga pihak yang memisahkan fungsi dan tanggung jawab (good separation duties): Kementerian Keuangan sebagai penanggung jawab atau yang diberi kuasa menyimpan PNBP dalam kas negara, Kementerian/Lembaga yang berfungsi sebagai pengelola PNBP memungut dan menyetorkan, dan BPKP sebagai instansi pemeriksa yang berfungsi memeriksa sesuai permintaan. Struktur organisasi pada Kementerian/Lembaga pengelola PNBP sesuai struktur pada masing masing instansi. Struktur di Kementerian Keuangan sebagai pengelola PNBP secara nasional, berada di Direktorat PNBP di bawah Dirjen Anggaran, yang cakupan tugas sangat luas, namun kewenangan pelaksanaan dan SDM-nya terbatas.

Pada tahap pelaksanaan, mulai tahun 2015 ini penyetoran sudah menggunakan aplikasi Simponi dimana setoran PNBP langsung ke Kas Negara. Namun Kementerian Kehutanan dan Kementerian Komunikasi dan Informasi belum menerapkan aplikasi tersebut. Penyetoran langsung ke Kas negara sejalan dengan UU no 20 tahun 1997 Pasal 4, Peraturan Pemerintah Nomor 29 tahun 2009, Peraturan Menteri Keuangan Nomor 3/PMK.02/2013. Namun peraturan di bawahnya tidak sinkron dengan peraturan diatas karena masih mengatur penerimaan PNBP di Kementerian melalui Bendahara Penerima yaitu Menteri Kehutanan Nomor P.52/Menhut-II/2014 dan penyetoran melalui Direktorat Jenderal Sumber Daya Perangkat Pos dan Informatika. Di Kementerian ESDM, penyetoran diperbolehkan satu bulan setelah pengapalan.

Pada tahap pengoordinasian, PP Nomor 22/2005 pasal 3 menyatakan bahwa Menteri Keuangan melakukan koordinasi dengan Instansi Pemerintah dalam rangka pemeriksaan PNBP. Namun koordinasi instansi pengelola dengan kementerian keuangan belum berjalan dengan baik seperti dalam perhitungan potensi. Demikian pula Koordinasi antara instansi pemerintah pengelola PNBP, Kementerian Keuangan dan BPKP.

Kegiatan pengendalian pengelolaan PNBP dilakukan Kementerian Keuangan terhadap Kementerian/Lembaga pengelolaan PNBP. Namun kegiatan yang dilakukan oleh Direktorat PNBP di Direktorat Jenderal Anggaran ini belum efektif karena kurangnya sumber daya manusia dan dana. Kewenangan ini juga tidak memasukkan sanksi yang dikenakan jika instansi pemerintah tidak melaporkan kewajibannya. Pengendalian yang dilakukan oleh masing-masing kementerian seharusnya mampu memitigasi risiko yang menyebabkan tidak optimalnya PNBP. Lemahnya pengendalian terlihat dari masih banyaknya illegal fishing dan penebangan liar. Kegiatan pengendalian yang telah dilakukan diantaranya adalah melalui kegiatan rekonsiliasi dan koordinasi.

Pengawasan intern pengelolaan PNBP dilakukan oleh aparat pengawasan intern pemerintah yaitu BPKP dan inspektorat jenderal. Namun kegiatan tersebut masih terbatas pemeriksaan terhadap kepatuhan wajib bayar. Kegiatan pengawasan intern pengelolaan PNBP bersinggungan dengan kegiatan pengawasan pengelolaan sumber PNBP itu sendiri, seperti pengelolaan pertambangan mineral dan batubara, pengelolaan kehutanan, pengelolaan perikanan. Keberhasilan kegiatan pengawasan ini mempengaruhi keberhasilan kegiatan pengawasan intern. Sebagai contoh, kegiatan pengawasan pertambangan membutuhkan kualifikasi inspektur tambang, sementara jumlah inspektur tambang sangat kurang sehingga kegiatan pengawasan tambang masih belum optimal. Demikian pula kegiatan pengawasan pengelolaan perikanan masih lemah.

Undang undang Nomor 20 1997 memberikan kewenangan kepada BPKP untuk melakukan pemeriksaan pengelolaan PNBP, namun kewenangan tersebut dapat dilaksanakan hanya ketika ada permintaan dari Kementerian Keuangan dan Kementerian/Lembaga. Sehingga BPKP kurang optimal dalam melaksanakan fungsinya sebagai instansi pemeriksa dalam struktur organisasi pengelolaan PNBP. Oleh karena itu, BPKP mendorong adanya perubahan Undang Undang Nomor 20 Tahun 1997 terkait pemeriksaan PNBP.

Dalam PP 60/2008 menjelaskan fungsi BPKP sebagai pembina Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP) dan sebagai pembina Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP). Tujuan SPIP adalah agar pelaksanaan tugas penyelenggaraan pemerintah berjalan efektif, efisien, pengamanan asset, keandalan laporan, dan ketaatan terhadap peraturan. Peran BPKP untuk melakukn pembinaan mempunyai makna yang mendalam, karena BPKP tidak sekedar melakukan pengawasan namun juga melakukan pembinaan.

Peraturan Presiden Nomor 192/2014 menyatakan bahwa penguatan peran BPKP dimaksudkan untuk meningkatkan pengawasan intern yang handal. BPKP sebagai auditor internal pemerintah mempunyai kewajiban untuk memastikan dan meyakinkan bahwa tata kelola (governance) instansi pemerintah mendukung pencapaian tujuan, dengan melakukan manajemen risiko (risk) serta pengendalian (control). Sesuai dengan amanah tersebut seharusnya kegiatan pengawasan atas pengelolaan PNBP bukan lagi pasif tetapi pro aktif penuh inisiatif dan antipatif. Berkaitan dengan UU no 20/1997, bahwa BPKP hanya melakukan pemeriksaan jika ada permintaan mempunyai makna jika berkenaan dengan wajib bayar harus berkoordinasi dengan Kementerian Keuangan atau instansi pengelola PNBP. Dengan kewenangan berkoordinasi dan bersinergi dengan Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP) lainnya , BPKP dapat meningkatkan ruang fiskal dengan melakukan pengawasan terhadap instansi pengelola PNBP sehingga lebih mengoptimalkan penerimaan negara. Pengawasan akan mampu memberi keyakinan kepada pemangku kepentingan bahwa proses pengelolaan PNBP ‘ on the track ‘ pada tujuannya.

BPKP sebagai APIP yang memiliki kewenangan berdasarkan undang undang dan perpres dalam pengelolaan PNBP, harus proaktif, inisiatif, antipatif membantu merumuskan, merencanakan, melaksanakan kebijakan pengawasan pengelolaan PNBP. BPKP harus menyiapkan sumber daya manusia, anggaran, serta menyusun pedoman pengawasan pengelolaan PNBP didasarkan keunikan jenis PNBP pada masing masing Kementerian/Lembaga. Optimalisasi PNBP dilakukan oleh BPKP dengan berkoordinasi dan bersinergi menggunakan berbagai bentuk pengawasan mendorong Kementerian/Lembaga pengelola PNBP untuk dapat mengatasi potensi hambatan yang dihadapi. Pengawasan yang dilakukan memperhatikan karakteristik permasalahan yang ditemukan, misalnya untuk mendorong pelaksanaan proses yang belum berjalan seperti: penentuan potensi dan kebijakan aplikasi Simponi dilakukan dengan bimbingan dan konsultasi. Untuk melihat proses pengelolaan yang harus diperbaiki misalnya: penentuan tarif, penentuan produktivitas dilakukan dengan reviu, pemantauan, dan evaluasi. Sedangkan untuk melihat penyimpangan yang dilakukan dalam pengelolaan PNBP dilakukan dengan audit. Peran assurance maupun consulting dilakukan dalam mencapi tujuan optimalisasi PNBP.


Share