14.065 - Kondisi KPS Serta Peran Pengawasannya di Indonesia

Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005-2025 menyebutkan bahwa infrastruktur sebagai salah satu fokus dari prioritas nasional Indonesia. Pemerintah menyadari bahwa walaupun pembangunan infrastruktur penting bagi kenaikan PDB, namun dalam kenyataannya pasca krisis Asia tahun 1998 belanja infrastruktur pemerintah mengalami penurunan yang sangat tajam. Penurunan ini telah menimbulkan berbagai masalah, jumlah dan kualitas infrastruktur tidak mampu memenuhi meningkatnya kebutuhan, yang didorong oleh meningkatnya pendapatan, proses produksi modern dan cepatnya urbanisasi. Pemerintah melalui RPJMN 2010-2014 telah membuka kesempatan pembiayaan infrastruktur melalui skema: kapasitas pemerintah (APBN Murni dan PHLN) dan Kerjasama Pemerintah Swasta (KPS).

Peran KPS dalam penyediaan infrastruktur di Indonesia sangat dirasakan kepentingannya, Puslitbangwas telah melakukan penelitian dalam bidang infrastruktur dengan judul Identifikasi Risiko dan Pengawasan Intern (2011), Kajian Peran BPKP dalam Implementasi Kerja Sama Pemerintah dan Swasta di Indonesia (2013) dan Kajian Dukungan Proyek Infrastruktur Dengan Skema Kerja Sama Pemerintah Swasta (KPS) di Indonesia (2013). Penelitian yang sekarang, dimaksudkan untuk melihat gambaran atau peta kondisi kegiatan KPS di Indonesia. Tujuan utama penelitian ini adalah untuk melihat bagaimana kegiatan pengawasan dapat berperan dalam kegiatan proyek KPS atau bernuansa KPS dengan melakukan pemetaan. Karena salah satu tolok ukur untuk memutuskan berperannya APIP dalam kegiatan proyek KPS adalah melihat besaran obyek pengawasan. Dari hasil penelitian dapat digambarkan kondisi proyek KPS atau bernuansa KPS di Indonesia yang akan menjadi obyek pengawasan. Pemetaan kondisi proyek ini merujuk Perpres No. 67 Tahun 2005 dan perubahannya yang mengklasifikasi proyek dalam delapan jenis infrastruktur yaitu transportasi, jalan, pengairan, air minum, air limbah, telekomunikasi, ketenagalistrikan, minyak dan gas bumi. Untuk proyek bernuansa KPS yang tidak masuk dalam sektor infrastruktur dikelompokkan lain-lain.

Hasil penelitian menyebutkan bahwa definisi KPS adalah: KPS merupakan sebuah kesepakatan kontraktual antara sektor publik dan swasta untuk pembiayaan, pengembangan, operasi atau pengelolaan fasilitas atau layanan umum. Pembiayaan dilakukan oleh badan usaha sehingga tidak berpengaruh langsung terhadap anggaran (APBN/APBD). Pemerintah bertindak sebagai regulator atau fasilitator dengan pembagian risiko (risk sharing) kepada pihak pemerintah atau mitra sesuai kemampuan masing-masing dalam mengelola risiko. Sifat transaksinya menekankan pada business opportunity sehingga bisa diprakarsai oleh pemerintah (solicited)atau swasta (unsolicited). Dengan menggunakan dasar definisi diatas maka yang disebut sebagai KPS di Indonesia adalah Kerjasama Pemerintah Swasta dalam menyediakan infrastruktur kepada publik melalui pengadaan Badan Usaha (Public Private Partnership) menggunakan dasar Peraturan Presiden Nomor 67 Tahun 2005 dan perubahannya. Sedangkan Kerja Sama yang bernuansa KPS adalah Kerja Sama Pemerintah Swasta yang tidak berkaitan dengan penyediaan infrastruktur menggunakan dasar peraturan :

1. Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2006 dan perubahannya berupa pemanfaatan aset yang merupakan BMN/D; dan
2. Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2008 jo. PP No. 49 Tahun 2011 dan Peraturan Pemerintah Nomor 50 Tahun 2007 berupa investasi pemerintah.

Untuk kerjasama pemerintah dengan pihak swasta diluar infrastruktur Kepala BPKP telah mengeluarkan Petunjuk Teknis Evaluasi Perjanjian Kerjasama Kementerian/Lembaga Dengan Pihak Ketiga Nomor : KEP-710/K/D2/2009 Tanggal 15 Juli 2009 dengan latar belakang kasus Sisminbakum di Kementerian Hukum dan Hak Azasi Manusia.

Dari hasil penelitian dapat dipetakan lebih dari 150 proyek KPS atau bernuansa KPS dengan taksiran dana kelolaan lebih dari US$44.858.000.000. Jumlah tersebut baru sebagian, hasil penelitian belum memetakan seluruh kondisi proyek KPS atau bernuansa KPS yang ada di seluruh Indonesia. Jumlah tersebut sudah cukup untuk menjadi bahan pengambilan keputusan. Sehingga kegiatan proyek KPS atau bernuansa KPS dapat masuk dalam rencana tahunan Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP) di masa mendatang.

Sementara itu, ada beberapa risiko yang akan dihadapi pelaksana proyek KPS. Risiko yang mengemuka pada saatFGDadalah risiko proyek tidak laku jual, risiko perkembangan politik, risiko prakondisi seperti penolakan masyarakat, dan risiko nilai residu seperti kondisi aset saat penyerahan. Pihak pelaksana belum dapat mengelola risiko tersebut dengan baik sehingga dalam pelaksanaan menjumpai beberapa permasalahan. Permasalahan itu seperti kurangnya pemahaman aparatur daerah tentang proyek KPS, kurangnya koordinasi antar instansi, tidak tersedianya anggaran, dan masalah pembebasan lahan.

Secara rumusan kebijakan langkah-langkah yang sudah dilakukan oleh pemerintah pada dasarnya sudah tepat. Namun dalam implementasinya belum berjalan seperti yang diharapkan, sebagai berikut:

1. Komite Kebijakan Percepatan Penyediaan Infrastruktur (KKPPI) yang beranggotakan para Menteri belum berhasil mengadakan koordinasi melalui rapat dan pertemuan, selalu saja yang hadir dalam rapat adalah pejabat yang mewakili dan tidak mampu memberikan solusi atau mengambil keputusan.
2. 15 proyek KPS yang telah ditangani oleh PT. Penjaminan Infrastruktur Indonesia (PII) belum satupun yang mencapai financial closing. Permasalahan proyek KPS sekarang sudah mulai bergeser, bukan lagi kemampuan pemerintah dalam melaksanakan bidding, mendapatkan pemenang yang competitive, akan tetapi masalah itu muncul di luar proyek.
3. Demikian juga Viability Gap Fund (VGF) salah satu bentuk dukungan pemerintah untuk meningkatkan kelayakan keuangan untuk proyek-proyek infrastruktur belum pernah dikeluarkan oleh Kementerian Keuangan

Permasalahan di atas menghambat jalannya proyek KPS dan bernuansa KPS bukan hanya satu proyek tetapi di banyak proyek KPS. Maka perlu ada pihak atau manajemen yang mampu menyelesaikan permasalahan tersebut. Permasalahan tersebut di atas melibatkan banyak pihak, sehingga untuk menyelesaikannya perlu koordinasi antar pihak. Penanggung Jawab Perjanjian Kerjasama (PJPK) menyatakan perlu adanya APIP sebagai pendamping untuk mengatasi permasalahan tersebut.

Dari penelitian diperoleh fakta bahwa kegiatan proyek KPS merupakan ruang lingkup keuangan negara. Namun dari hasil penelitian ini mengemuka, adanya kekosongan peran pengawasan dan pemeriksaan pada kegiatan proyek KPS atau bernuansa KPS. Hal ini menunjukkan tata kelola proyek belum baik. Untuk itu, perlu peran APIP dalam rangka membangun atau meningkatkan tata kelola proyek KPS yang baik. Peran pengawasan tersebut dimulai dari awal kegiatan, pertengahan, sampai berakhirnya pelaksanaan kontrak.

Pengawasannya dapat berbentuk audit, reviu, evaluasi, pemantauan, pendidikan dan pelatihan, pembimbingan, atau konsultasi menyesuaikan dengan kebutuhan proyek. Karena APIP berperan sepanjang kegiatan proyek maka unsur pengawasan ini dapat dimasukan dalam sistem pengelolaan proyek KPS, namun tetap memperhatikan rambu-rambu sebagai berikut:

1. Pembangunan proyek KPS hampir seluruhnya dibiayai oleh swasta, perlu pendapat dari pihak swasta untuk menjalankan peran pengawasan oleh APIP.
2. Dari permulaan proyek, sejak saat perencanaan, sudah harus disosialisasikan kepada publik adanya peran pengawasan dalam proyek KPS.
3. Pada prinsipnya kegiatan pengawasan dapat diterapkan pada semua tahapan kegiatan proyek: perencanaan, penyiapan, transaksi, dan manajemen pelaksanaan proyek. Karena semua tahapan tersebut memiliki risiko dan permasalahan sendiri terutama pada saat penyusunan perjanjian/kontrak.
4. Kegiatan pengawasan itu sendiri terutama difokuskan untuk mengurangi kemungkinan terjadinya masalah.
5. Bentuk kegiatan pengawasan bukan lagiwatch dogtetapi dalam bentuk pembinaan, pendampingan, koordinasi, atau fasilitasi.

Sehingga pihak APIP dapat mendampingi pengelola proyek melaksanakan pekerjaannya, mencontoh model Korea Selatan. Apa saja yang telah dilakukan oleh Korea Selatan untuk membangun maturitas pengelolaan KPS di negerinya antara lain:

1. Menetapkan otoritas terpisah untuk kebijakan, kontraktor/monitoring, dan penyelesaian sengketa, untuk mencegah konflik kepentingan.
2. Membentuk struktur tata kelola yang transparan, dengan tanggung jawab dan kompetensi yang jelas.
3. Menyelaraskan KPS pemerintahan dan lembaga di seluruh daerah, dan memperjelas tanggung jawab berbagai tingkat pemerintahan - pusat, provinsi dan kota, termasuk di dalamnya unsur pengawasan.

Khusus untuk kasus Indonesia dengan menambahkan perbaikan pada aturan main KPS yang masih belum selaras antara cara pandang pemanfaatan BMN/D, investasi, dan pengadaan Badan Usaha KPS dan aturan sektoralnya. Dengan berfungsinya peran pengawasan dalam pengelolaan proyek KPS diharapkan dapat membantu mengelola risiko dan mengurangi atau mengatasi permasalahan yang ada sehingga terwujud "good public private partnerships governance".